Egrégio Tribunal,

Trazem os presentes autos a exame deste Ministério Público de Contas o Recurso Ordinário interposto pelo senhor Maxcilane Machado Fleury, então Presidente do Instituto de Previdência do Município de Palmas/TO – PREVIPALMAS, à época, em face do Acórdão nº 1352/2023 – 1ª Câmara, exarado nos autos de nº 1860/2018 e apensos, disponibilizado no Boletim Oficial nº 3366, em 28/11/2023, o qual julgou irregular a prestação de contas anual de Ordenador de Despesas, do Instituto de Previdência Social do Município de Palmas - TO, PREVIPALMAS, referente ao exercício financeiro de 2017, de responsabilidade do gestor público, ora Recorrente.

A Certidão nº 6585/2023-SEPLE [evento 4] indica que o recurso manejado foi protocolizado no prazo hábil, logo, tempestivo. Ainda, conforme o Despacho nº 3/2024-GABPR [evento 5], da lavra do Conselheiro Presidente, o Recurso Ordinário foi recebido como próprio e tempestivo.

Após, os presentes autos foram apensados ao processo nº 1860/2018, e apensos, como consta do Termo de apensamento nº 17/2024 [evento 6] e sorteado para a 1ª Relatoria, como resultou publicado no Extrato de Decisão nº 670/2024-SEPLE [evento 8].

Por intermédio do Despacho nº 447/2024-RELT1 [evento 10], o Relator determinou a remessa dos presentes autos à Coordenadoria de Recursos – COREC, para manifestações conclusivas, após, ao Ministério Público Especial junto a este Tribunal, para manifestações.

O feito foi objeto de análise pela Coordenadoria de Recursos que proferiu a Análise de Recurso nº 57/2024-COREC [evento 11] com entendimento pela rejeição das preliminares para que seja mantida a decisão recorrida em seu inteiro teor.

Retornam, então, os autos para manifestação final deste Ministério Público de Contas.

É o relatório.

O Ministério Público de Contas, por força de suas atribuições constitucionais e legais, figura como instituição de âmbito estadual, de suma importância, em especial quanto à função de fiscal da ordem jurídica, a qual é primordial para que as decisões emanadas pelas Cortes de Contas estejam devidamente ajustadas aos parâmetros da legalidade.

Observa-se que foram preenchidos os pressupostos de admissibilidade recursal, sejam estes vistos intrínseca ou extrinsecamente. Sobre o cabimento, a Lei Orgânica desta Casa prevê que o Pedido de Reconsideração será aceito quando interposto contra decisão de competência originária do Tribunal Pleno (artigo 48), hipótese atingida no caso concreto.

Essa modalidade recursal possui efeito suspensivo e será interposta uma única vez, com vistas a modificar a decisão, sendo aplicada residualmente as normas previstas para o Recurso Ordinário.

Em sede preliminar, o Recorrente alegou (I) ausência de intimação dos advogados e, porquanto, a nulidade de publicação do acórdão, (II) prescrição, (III) ausência de manifestação quanto ao chamamento de terceiros e (IV) nulidade absoluta por suspeição. Pontos os quais necessitam de enfrentamento antes da arguição de mérito.

De início, no que tange à ausência de intimação dos advogados, constam nos autos originais os endereços fornecidos pela parte responsável pela prestação de contas da entidade cujas contas foram devidamente apreciadas. Os dados constantes no Cadastro Único de Responsável – CADUN registram o e-mail maxcilane@icloud.com que foi mantido para todas as tratativas de comunicações oficiais com o órgão de controle.

As citações e intimações ocorreram validamente, em consonância com a Instrução Normativa nº 02/2020[1], que arrola a obrigação dos gestores e ex-responsáveis que possuam em tramitação neste Tribunal de Contas de manter seus dados atualizados no CADUN a fim de que tenham ciência dos atos processuais praticados.

Nesse sentido, a atualização de dados cadastrais deverá ser realizada através de certificação digital ou login e senha no sistema do CADUN, com a juntada dos documentos solicitados no anexo único da normativa. Vez que as comunicações se deram através dos dados cadastrais alimentados pelo responsável, ora recorrente, consideram-se válidos todos os atos dela decorrentes.

No tocante à preliminar de prescrição quinquenal arguida pelo Recorrente, entende-se por sua não ocorrência e, assim sendo, pelo não acolhimento. Com cabalmente disposto nos autos em epígrafe, o feito cuida da análise de prestação de contas do exercício de 2017 e, conforme o próprio Recorrente atesta, houve válida citação da parte em 15 de julho de 2019.

Desde então, diversos e plurais foram os atos inequívocos que demonstram a iniciativa de fiscalização por essa Corte de Contas tocantinense quanto aos atos relacionados à referida prestação de contas. Importante destacar tais marcos, visto que a arguição recursal toma como referência o relatório preliminar de prestação de contas como marco inicial da contagem de prazo prescricional.

Contudo, esta tese desconsidera a ocorrência dos marcos interruptivos que constam no processo, tal como a própria citação da parte recorrente, por ela confirmada, na data de julho de 2019. Ademais, toma-se a publicação do Acórdão como outro marco interruptivo, um fato inequívoco da pretensão fiscalizatória e punitiva desta Colenda Corte, datado de 27 de novembro de 2023.

Por mais sedutor que pareça a mera aplicação do decurso quinquenal para se entender por prescrita a pretensão fiscalizatória e punitiva desse Tribunal de Contas, nem mesmo cogita-se haver datas com proximidade suficiente para configurar prazo prescricional.

Explicamos.

No Mandado de Segurança nº 32201, de lavra da Suprema Corte brasileira (STF), reconheceu-se que a pretensão punitiva do Tribunal de Contas da União será regulada pela Lei nº 9.873/1999, que regulamenta a prescrição relativa à ação punitiva pela Administração Pública Federal, direta e indireta, no exercício do poder administrativo sancionador.

Pois, bem. Em que pese a ausência de norma estadual com teor semelhante, tem-se admitido que algumas legislações atinentes ao âmbito federal possam também ser utilizadas subsidiariamente como parâmetro para os outros entes políticos (Estados, Municípios e Distrito Federal), em atenção aos princípios da razoabilidade, proporcionalidade e segurança jurídica, como ocorre com a Lei nº 9.873/1999.

De acordo com a referida Lei, o prazo prescricional fiscalizatório é de 5 (cinco) anos, contados do término do contrato firmado, conforme se extrai do teor do art. 1º e seu § 1º, litteris:

Art. 1º. Prescreve em cinco anos a ação punitiva da Administração Pública Federal, direta e indireta, no exercício do poder de polícia, objetivando apurar infração à legislação em vigor, contados da data da prática do ato ou, no caso de infração permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado.

§ 1º. Incide a prescrição no procedimento administrativo paralisado por mais de três anos, pendente de julgamento ou despacho, cujos autos serão arquivados de ofício ou mediante requerimento da parte interessada, sem prejuízo da apuração da responsabilidade funcional decorrente da paralisação, se for o caso.

Tal diploma normativo preconiza também que a interrupção da prescrição da ação punitiva poderá ocorrer com a notificação/citação do interessado, ou ainda, por meio de qualquer ato inequívoco, que importe apuração de fato, ou mesmo com a decisão condenatória recorrível, é o que se extrai, sem o menor esforço, da redação do art. 2º da referida Lei. Vejamos:

Art. 2º. Interrompe-se a prescrição da ação punitiva: 

I – pela notificação ou citação do indiciado ou acusado, inclusive por meio de edital;

II – por qualquer ato inequívoco, que importe apuração do fato;

III - pela decisão condenatória recorrível.

IV – por qualquer ato inequívoco que importe em manifestação expressa de tentativa de solução conciliatória no âmbito interno da administração pública federal. (grifamos)

Nesses termos, confirma-se não ser somente a notificação ou citação do responsável que levará à interrupção do prazo prescricional, sendo ainda possível que tal incidente aconteça por intermédio de outras três circunstâncias, de acordo com os quatro incisos do art. 2º acima descrito, dentre elas, atos inequívocos que importem a apuração do fato, como foi a publicação do Acórdão datada de 27 de novembro de 2019.

Ora, todas as manifestações técnicas e as falas ministeriais contidas nos autos são marcos interruptivos da prescrição quinquenal (conforme acima destacado), por indicarem, sem qualquer dificuldade, que o órgão fiscalizador se encontra em investigação dos fatos. O processo administrativo seguiu sua marchar regular e sem inércia capaz de ensejar entendimento prescritivo.

Mesmo que se eleja a data mais alargada dos atos inequívocos que importem em apuração dos fatos relacionados à prestação de contas do ordenador de despesas, ora recorrente, qual seja a de 15/07/2019, os presentes autos encontram-se aptos para a continuidade das fiscalizações competentes e, consequentemente, os gestores sujeitos às sanções devidas, caso cabíveis.

Assim sendo, a preliminar de prescrição não deve ser adotada, pois, independentemente da corrente que se possa defender para a interrupção do prazo prescricional punitivo, não houve prescrição no caso concreto.

Ademais, no que concerna à falta de manifestação de terceiros para composição da lide fiscalizatória, entende-se pela ausência de fundamentos acerca do “litisconsórcio passivo” pugnado pelo Recorrente. A defesa do gestor responsável foi devidamente privilegiada pelas garantias constitucionais, principalmente no que resguardou a capacidade de produção de provas em sua defesa.

Supostamente a convocação dos Fundos de Investimentos se faria necessária diante da aptidão das partes para comprovar a regularidade do credenciamento e dos investimentos, ou seja, os colocariam na condição de litisconsorte necessário.

Uma vez destacado que o processo oportunizou a produção de provas da defesa, o que é de sua incumbência, soma-se ao tal fato a inexistência do instituto do litisconsórcio passivo necessário no âmbito do controle externo, tal como proferido no Acórdão 1774/2021-Plenário, no bojo dos autos 021/281/2017-3, do Tribunal de Contas da União.

É importante destacar que que não se defende a impossibilidade de solidariedade entre gestor e contratado nos processos que tramitam perante esta Corte de Contas, mas sim que eventual ausência de chamamento de possíveis outros responsáveis não enseja nulidade processual. Afasta-se, desse modo, o argumento que foi trazido pelo recorrente. Assim também é o entendimento do Tribunal de Contas da União tal como se consignou Acórdão nº 10046-39/15-2, 2ª Turma, Relator Ministro Marcos Bemquerer:

Ato contínuo, em análise as arguições preliminares, suscita, o Recorrente, a nulidade absoluta da instrução do feito diante da declaração superveniente de suspeição por parte do então Conselheiro Relator por motivos de foro íntimo. Nesse tocante, é certo destacar que em nada há implicação sobre a validade dos atos praticados anteriormente ao fato que gerou a suspeição, pois, em tais circunstâncias, não há efeitos retroativos.

Tal entendimento foi confirmado pela Primeira Seção do STJ ao indeferir o pedido e anulação dos atos processuais anteriores praticados pelo ministro relator de um recurso repetitivo, conforme consta nos autos do REsp 1.339.313[2]. Senão vejamos:

PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. QUESTÃO DE ORDEM. ARGUIÇÃO DE SUSPEIÇÃO DO RELATOR. AFIRMAÇÃO DE SUSPEIÇÃO, PELO RELATOR, POR MOTIVO SUPERVENIENTE. IRRETROATIVIDADE. INDEFERIMENTO DO PEDIDO DE ANULAÇÃO DE TODOS OS ATOS ANTERIORMENTE PRATICADOS. PRECEDENTES DO STJ. I. Petição na qual o requerente busca a anulação de todos os atos processuais anteriormente praticados no processamento do presente Recurso Especial, em virtude da posterior declaração de suspeição, pelo Relator originário, por motivo superveniente. II. Nos termos da jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, "a declaração pelo magistrado de suspeição por motivo superveniente não tem efeitos retroativos, não importando em nulidade dos atos processuais praticados em momento anterior ao fato ensejador da suspeição" (STJ, AgRg no AResp n. 763.510/SP, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, DJe de 05/11/2015). Em igual sentido: RHC 43.787/MG, Rel. Ministro FELIX FISCHER, QUINTA TURMA, DJe de 19/10/2015; RMS 33.456/PE, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, DJe de 16/05/2011; RHC 19.853/SC, Rel. Ministro HAMILTON CARVALHIDO, SEXTA TURMA, DJe de 04/08/2008. III. Indeferido o pedido de anulação de todos os atos praticados anteriormente à afirmação de suspeição, pelo Relator, por motivo superveniente.

(STJ - PET no REsp: 1339313 RJ 2012/0059311-7, Relator: Ministro SÉRGIO KUKINA, Data de Julgamento: 13/04/2016, S1 - PRIMEIRA SEÇÃO, Data de Publicação: DJe 09/08/2016).

Quanto às matérias concernentes ao mérito, ressalte-se que a discussão se restringe à esfera de direito, posto ausentes novos documentos a provocar o revolver dos fatos discutidos. Sobre a discussão do cerne da questão, nada obstante os argumentos recursais, esses não são suficientes para afastar a decisão prolatada.

Compreende-se que ocorreu mera repetição de argumentos, os quais já enfrentados e não acolhidos, sem qualquer inovação ou destaque de novos documentos que pudessem indicar a necessidade de alteração da conclusão já manifestada na decisão recorrida, ou seja, trata-se de simples descontentamento com o que resultou decidido na manifestação dessa Corte de Contas.

Ocorre que, para fins de admissibilidade recursal, deve-se atender ao princípio da dialeticidade, o qual, em síntese, exige respaldo não somente no inconformismo, mas que se apresente nas razões os motivos de fato e de direito pelos quais a decisão merece reforma, não se admitindo, por si só, a mera repetição argumentativa emitida em oportunidades pretéritas.

As razões recursais dos Recorrentes circunscrevem-se a uma nova análise sobre a argumentação anteriormente analisada, e já refutada, pela Corte de Contas. Por se tratar de recurso, imprescindível que se apresentem novos argumentos que não configurem uma mera reiteração das impugnações pretéritas nos autos originais, sendo necessária a apresentação de fatos e documentos calcados em algum ineditismo, com potencial de interferir e modificar a decisão impugnada, contudo, não foi o ocorreu no caso em epígrafe.

Noutro sentido, sobreveio à interposição recursal o Ofício nº 1958/2023/GAB/PREF (Doc. Sei nº 0655636), da lavra da Prefeita Municipal de Palmas, Cinthia Alves Caetano Ribeiro, o qual encaminha a esta Corte de Contas a Apresentação de Relatório de Auditoria, elaborado no âmbito do Instituto de Previdência Social do Município de Palmas – PREVIPALMAS, com envio datado de 15 de dezembro de 2023 e colecionada nos autos através da Juntada de Documento(s) nº 2557492/2024 [evento 7].

O conteúdo documental diz respeito a análise dos procedimentos empregados nas aplicações de recursos do PREVIPALMAS através dos fundos RIT CAIS MAUÁ e Tercon FIC FIM CM. Em que pese a matéria já ter sido analisada no bojo dos autos nº 1860/2018, onde restou comprovada a violação da Resolução CMN nº 3.922/2010, quando da gestão da poupança pública, o relatório superveniente opera para corroborar cabalmente a matéria dos julgamentos anteriores, visto que destrincha em minúcias como deu-se a lesão ao erário.

Ademais, os apontamentos objetivos identificados como fatores de ilegalidade da gestão sub judice já se fizeram suficientes para julgamento dos pontos levantados para fim de rediscussão pela parte Recorrente. As aplicações fraudulentas nos referidos fundos, atestadas por perícia técnica especializada, identificou a alocação de prejuízo ao PREVIPALMAS no montante de R$ 50.000.000,00 (CINQUENTA MILHÕES DE REAIS).

Por conseguinte, ausentes quaisquer argumentos supervenientes suficientemente robustos que levem à conclusão pela alteração da decisão originária, bem como inexistente êxito do Recorrente em comprovar os fatos alegados originalmente, a manutenção da decisão combatida é de rigor, de modo que nenhuma das argumentações trazidas a lume pela parte recorrente merecem prosperar.

Ante o exposto, este Ministério Público Especial, por seu representante signatário, manifesta-se pelo conhecimento do presente Recurso Ordinário, por ser próprio e tempestivo, e no mérito, pelo seu não provimento, para que seja mantido o Acórdão nº 1352/2023 – 1ª Câmara, exarado nos autos de nº 1860/2018 e apensos, em sua totalidade.

É o parecer.